浅析虚假诉讼检察监督的困境与出路

发布时间: 2022-03-03 16:33:00 来源 : 广东省韶关市人民检察院
 

 

摘要:在虚假诉讼监督专项活动实践中发现,虚假诉讼检察监督的开展在基层检察院依然面临一些困境,案件线索发现难、调查取证核实难、监督力量不足尤为明显。为此,特对当前面临困境进行分析基础上,建议基层检察机关拓宽线索发现渠道、完善并用好检察机关调查核实权、提升民事虚假诉讼检察队伍监督能力,以期虚假诉讼专项监督工作能实现“双赢、多赢、共赢”的法律效果和社会效果。

关键词:虚假诉讼;检察监督;困境

 

近年来,检察机关积极开展虚假诉讼监督专项活动,全面推动虚假诉讼监督工作向纵深发展,虚假诉讼监督办案数量呈增长趋势。根据每年最高检工作报告的数据统计,2018年虚假诉讼检察监督纠正案件1484件,同比上升48.4%2019纠正虚假诉讼3300件,同比上升122.4%;2020纠正虚假诉讼10090件,同比上升27.9%但客观的说,基层检察院在虚假诉讼监督工作中仍然面临诸多困难,案件线索发现难、调查取证核实难、监督力量不足困境尤为明显。

一、虚假诉讼检察监督面临困境

(一)案件线索发现难

案件线索发现难是虚假诉讼检察监督工作面临的首要难题。长期以来,虚假诉讼检察监督案件线索主要来源于利益受损的当事人或案外人的举报、其他人员控告和检举,检察机关通常不会主动介入民事审判程序,也很难依职权主动发现案件线索。在检察机关已办理的虚假诉讼监督案件中仅有少数案件线索是在办理案件中依职权发现的。

(二)调查取证核实难

虚假诉讼案件中,诉讼过程和证据伪造都是行为人在事先周密筹划的,检察机关仅凭书面卷宗审查很难将案件认定为虚假诉讼,必须依靠调查取证收集外围证据予以证实。而在现有法律规定的调查核实权范围内,检察机关民事检察的调查核实权不具有像刑事检察一样的强制措施予以保障,外围证据的取证依赖当事人和相关机关单位的配合,如果被询问人不积极配合,检察机关就束手无策,很难进一步证实虚假诉讼的存在。在双方串通型的虚假诉讼案件中,调查取证显得更加困难。

(三)监督力量不足

司法体制改革背景下,除省级以上检察机关设有独立的民事检察部门外,基层检察院一般没有独立的民事检察部门。例如,笔者所在的基层检察院的民事检察部门是与行政检察部门、公益诉讼部门合并成第二检察部,此部门除了办理民事生效判决监督、民事执行监督等民事检察案件外,还要办理行政案件、公益诉讼案件及部分刑事案件,任务重、工作量多、人员少。因此,基层民行检察部门投入到民事虚假诉讼监督工作的人力、物力相对有限。且民事虚假诉讼检察监督工作专业性强,不仅需要大量的时间和精力,还需要有专业的民事审查能力、刑事审查能力以及丰富的办案经验但当前民事检察办案中普遍存在人员矛盾,且目前民事检察人员虚假诉讼监督办案经验不足,专业化程度难与职能要求匹配,开展虚假诉讼检察监督工作步履维艰。

二、虚假诉讼检察监督现实困境分析

(一)案件线索发现难困境分析

1.虚假诉讼案件隐蔽性强

在“恶意串通型”虚假诉讼中,为了掩饰恶意动机和不正当行为,虚假诉讼的当事人必然会精心策划并构造完整的虚假证据链,甚至还可能会寻求专业人士帮助,导致诉讼案件表面上无懈可击。而由于民事审判的被动性和法官居中调停的地位,以及检察监督权的滞后性,对法律事实的真相以及证据的真伪都未能做到及时甄别、有效甄别。如在虚假诉讼“重灾区”的民间借贷案件中,由于民间借贷案件对证据的证明标准要求相对较低,借据作为认定案件事实的重要依据伪造证据、串通捏造事实难度低,当事人可以将案件设计得十分隐蔽。

2.调解方式结案

在“恶意串通型”虚假诉讼中,多数情形下当事人为了达到非法目的并使案件看起来更真实合理,往往会故意在诉讼中有所让步,或“自愿”要求法院调解,或在庭审中表示庭前已与对方当事人和解,以期迅速调解结案。法院一般仅对当事人提供的证据从形式上进行合法性审查,如果没有重大瑕疵,往往以虚假诉讼当事人达成合意就可以出具裁判文书或者调解书。由于调解的非公开性,易导致利益受害人无法及时察觉从而错过申请监督时效,丧失申请监督权。对于检察机关而言,调解结案虚假诉讼案件的监督是很大的软肋。《民事诉讼法》第二百零八条规定,地方各级人民检察院对同级人民法院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以提出检察建议或提请抗诉。但是《民事诉讼法》及解释并没有明确界定什么情形才是“损害国家利益、社会公共利益”,这就导致检察机关在对调解案件调查核实时很难确定能否监督。实践中,检法两部门对虚假调解案件是否损害了国家利益与社会公共利益的检察监督标准认识也存在不同看法;各地检察机关对虚假调解案件的监督方式,是抗诉还是再审检察建议或者是通过普通的审判程序违法检察建议,做法也不尽一致。而随着法院大调解格局的逐渐形成,虚假诉讼案件绝大部分以调解形式结案,虚假调解案件监督标准的把握及司法适用很大程度上影响着检察机关能否充分履行其对调解书的监督职能。因此,调解结案的案件检察机关很难发现虚假线索,成为了民事虚假诉讼监督检察监督的软肋。

3.线索发现渠道少

一方面由于虚假诉讼检察监督宣传力度不够,导致群众对检察机关的虚假诉讼检察监督职能知晓度低。虚假诉讼检察监督案件主要来源于权利被侵害的案外人或当事人提起的监督申请,但是即便是这种最终的权力救济途径也少为人知。权利被侵害的案外人或当事人并非法律专业人士,对检察监督程序知之甚少,即便认识到自己的切身利益受到了虚假诉讼的侵害,往往只知道通过民事诉讼程序寻求救济,没有直接选择向检察机关检举揭发虚假诉讼。更有甚者,由于没有意识到权益被侵害而没有在法定时效内申请检察监督,由此错过申请检察监督的救济渠道。这些情形无形中限制了案件线索的来源。另一方面由于部门协作不到位,信息共享机制不完善,许多涉及虚假诉讼的线索难以及时获取。

(二)调查核实难困境分析

1.调查核实权的规定不完善

法律、司法解释的规定不能满足民事虚假诉讼监督的现实需要。《民事诉讼法》第二百一十条、2018 年新修订的《人民检察院组织法》第二十一条都对检察机关的调查核实权进行了概括规定。2019 年 2 月 26 日起开始施行的《人民检察院检察建议工作规定》第十三条、第十四条、第十五条对调查核实的情形、措施及处理结果进行了简单规定。2013年9月23日通过的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下称《监督规则》)的第五章第三节规定对检察机关在民事诉讼监督中的调查核实措施做了规定。首先,以上法律、司法解释对检察机关的调查核实权的规定简单概括、原则化,对调查取证的范围以及调查核实权行使程序未细化明确定,导致缺乏实务操作性,影响检察监督的效果。其次,有关调查核实权的规定限制多。如《监督规则》 第六十五条规定检察机关向当事人或者案外人行使调查核实权需以“提出检察建议或者抗诉的需要”为前提,根据法条是对虚假诉讼监督案件立案且阅卷后难以认定才可以行使调查核实权。然而还在虚假诉讼线索排查阶段,怎能保证最后一定提出检察建议或抗诉呢?显然在虚假诉讼线索排查阶段检察机关是不能行使调查核实权的。实践中,笔者发现在虚假诉讼线索排查阶段,通过智慧民行检察监督平台发现线索后,在没有向当事人和案外人进行调查核实的前提下,仅凭系统中的判决书阅读功能以及调卷后的书面阅卷是难以认定线索是否属于虚假诉案件。又如《监督规则》第 六十六条规定了多种调查核实的方法,但同时也明确规定“人民检察院调查核实不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施”。虽然基于“不得限制人身自由和财产自由”这一立法规制的谦抑性缩,此条的规定无可厚非,但是实践中,在双方串通型的虚假诉讼中,当事人面对检察机关的询问大概率会采取拒不配合、找理由搪塞等方法躲避,导致检察机关在行使询问权时受制于当事人或案外人的配合,造成取证困难。

2.民事调查核实权缺乏强力保障

检察机关调查核实权的行使十分依赖诉讼当事人的配合,尤其是在双方串通型的案件中,多数情况只能通过询问当事人证实借款合同等证据的真伪。但实践中,大部分虚假诉讼案件,诉讼参与人之间往往事前有通谋,联手虚构事实掩饰真相,被调查者编造各种理由强烈抵触、拒绝配合或者避而不见,调查核实难度大。即使在一些不是双方串通的虚假诉讼案件中,原告一般也不会主动承认其虚假诉讼行为,被告基于某些原因也会隐瞒某些事实情况。比如“套路贷”虚假诉讼案件。检察机关的民事调查核实权在缺乏强制保障措施的情况下,缺乏刚性,不足以对被调查人产生威慑力,难以满足虚假诉讼监督调查取证的现实需要。

3.虚假诉讼监督面临来自审判机关的阻力

《民事诉讼法》第二百一十条规定了检察机关可以向当事人或者案外人调查核实的情况。但是《民事诉讼法》对可调查核实的证据范围、虚假诉讼民事检察监督的证明标准、当事人未在法庭提供的证据能否调查核实等具体情况并未作出规定。这导致检察机关辛苦的搜集证据可能无法得到法院认可,不能用来证实虚假诉讼的存在。另外,实践中,检察机关在针对疑似虚假诉讼案件开展调查核实时,检察机关必须凭借公函向法院的档案室申请调取案卷,法院档案室还必须走内部审批流程。而对于未归档的案卷,承办法官拒绝复印的情况也是时有发生的。这种证据和案卷受法院限制的情形对于检察机关开展虚假诉讼案件检察监督是极为不利的。部分法院受考核制度等因素影响,对检察机关查办虚假诉讼案件配合意愿不高,也影响办案质效。

(三)监督队伍力量不足困境分析

1.重刑轻民的理念导致民事检察队伍人员配置不足

重刑轻民理念在现实中根深蒂固,这导致检察机关依然重视刑事检察业务,而民事诉讼检察监督并未引起足够重视,无论从机构设置、人员配备、能力素质方面看,还是从办案数量、监督效果看,民事检察都是“短板”。以机构设置为例,除了最高检、省级检察院设置了专门的民事检察部门,大部分市、县两级检察机关是民事与行政检察业务或者民事、行政、公益诉讼三个检察业务合并在一个部门。人员配置上也受重刑轻民的理念影响,大部分基层民事检察部门没有独立的员额检察官,一个检察官需同时承担着民事、行政、公益检察的办案任务,难以实现民事检察队伍专业化,这与民事虚假诉讼检察监督的工作要求和目标不相匹配。

2.基层检察院复合型人才不足

民事虚假诉讼案件类型多,方式不断翻新,办案难度大,不仅需要民事检察人员具有民事审查能力,还得有严谨细致调查意识、审时度势的调查谋略和突破口供固定证据的刑事办案能力。但一些基层检察机关民事检察工作人员习惯了以书面审查为主,存在“等、靠、要”的“坐堂办案”思想,缺乏主动出击的办案意识,调查核实能力有待提高。同时,一些民事检察人员缺乏虚假诉讼监督办案经验,专业水平也很难与虚假诉讼检察监督职能匹配,导致办理虚假诉讼检察监督案件较为吃力,影响虚假诉讼打击力度和效率。

三、破解虚假诉讼检察监督困境之出路

(一)多措并举拓宽线索发现渠道

1、加强内外沟通,建立信息共享和线索移送机制

一方面检察机关内部应加强部门之间的沟通,形成检察一体化线索移送机制。负责民事检察的部门要加强与其他业务部门的沟通协作,各业务部门之间建立“信息共享机制”和“线索双向移送机制”,各业务部门在工作中发现虚假诉讼线索的,及时移送、及时反馈,保证检察机关内部发现的虚假诉讼线索信息及时流转、移送畅通至相关办案部门。另一方面,外部要加强与法院、公安之间的沟通,建立信息互通共享机制,共同防范和打击虚假诉讼。法院在审理民事诉讼案件中发现可能为虚假诉讼的,及时通报检察机关,检察机关负责初步调查,若确实属于虚假诉讼犯罪的及时移送公安机关立案侦查。法院与检察机关之间建立衔接协作机制,检察机关通过定期对法院民事案件立案登记、审理阶段涉嫌虚假诉讼的线索从最常见虚假诉讼案件类型及特征进行初查,快速地从法院立案、结案的信息中筛查,扩大线索来源。同时,对于筛查后查实存在“串案”的虚假诉讼案件,继续深挖线索,拓宽案源。

2、加大宣传力度,提升虚假诉讼检察监督社会认知度

通过依托“两微一端”等新媒体、12309 检察服务中心等平台,主动走访律师事务所、法律服务所、相关民营企业,举办虚假诉讼普法宣传活动等多种方式,宣传检察机关打击虚假诉讼的职能、民事虚假诉讼检察监督取得的成果及典型案例,提升虚假诉讼检察监督职能的社会认知度和社会影响力,鼓励案外人及时主动向检察机关提供虚假诉讼线索,增强其控告、举报虚假诉讼行为的信心,为检察机关积极开展虚假诉讼监督工作创造良好的群众基础。

3、强化智慧检务建设

借助现代化科技手段,充分利用大数据,开发专门的数据抓取软件,将检法两家信息打通实现共通共享。当前,为突破虚假诉讼“发现难”问题,全国检察机关已在开展“智慧民行检察监督平台”试点应用,此平台的应用可以帮助检察机关发现虚假诉讼线索,提高线索筛查效率。但是也由于目前处在试点阶段,平台的功能少,在线索进一步甄别方面平台还有待改进。因此还需进一步强化民事检察领域的智慧检务建设。

(二)完善并用好检察机关调查核实权

1.积极探索法律规定以外的调查核实措施

虽然目前法律、司法解释对检察机关的调查核实权的规定简单概括、原则化,并对调查核实过程中的强制措施有限制性规定,但是民事检察人员可以在法律规定的框架下,充分利用兜底条款,积极探索《监督规则》第六十六条规定的“限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施”以外的一切可以查清虚假诉讼事实的措施,丰富调查核实措施。比如,可以赋予检察机关对于有关权力机关或单位留存的资料与信息有更广泛的调查空间与更顺畅的调查工作推进度,针对民商事诉讼案件建立正副卷共同调阅制度。

2.依法用好用活调查核实措施

民事检察人员在办理虚假诉讼监督案件过程中需结合案情实际,依法用好、用活法律规定的调查核实权,寻求有效突破口。在对证据材料进行全面充分审查,查找是否存在一些不符合常理之处,从中找出破案的蛛丝马迹。根据掌握的相关信息,根据案件情况综合运用多种调查方式和技巧,依法拟定具体调查方案。可以根据具体案情,采取查询当事人资金往来凭证、银行帐目、财务单据等措施;对于虚假诉讼案件中可能串供的当事人,应先就外围证据进行调查核实,在此基础上通过询问当事人案件相关细节情况,并对几名涉案人员进行交叉询问,寻找案件突破口;重视运用科学权威的鉴定、评估、审计等技术手段,咨询相关部门专门意见或委托专门机构对涉案材料进行鉴定等,最大限度查清案件事实,加大对虚假诉讼的打击力度。

3.完善民事调查核实权保障措施

虽然《民事诉讼法》《民事诉讼监督规则》等法律、司法解释规定了检察机关具有调查核实权,但没有对不配合调查核实的行为规定法律后果和强制措施,致使检察机关在虚假诉讼检察监督过程中的调查核实权缺乏刚性、调查取证困难。建议立法层面明确被调查对象的配合义务,赋权检察机关对不配合调查的单位或个人采取罚款或传唤等措施,提高调查核实权的强制效能。一方面,对于不配合调查核实的公职人员尤其是法院人员,建议规定检察机关有权向其主管单位发出检察建议,由主管单位对其拒绝行为进行调查和惩处; 另一方面,对于不配合的社会人员,赋予检察机关可以效仿法院“失信名单”建立“虚假诉讼行为人名单”,将拒绝配合检察机关调查核实的单位和个人纳入该名单。另外,现阶段检察机关也可通过借助外部力量,加强与其他部门的衔接与配合来增强调查核实的效果,如直接邀请公安、司法等力量参与调查核实,突破被调查对象的心理防线;如审判人员不配合调查的,也可以将线索移送监察委,借助监察委的侦查权破解调查取证上的困境。

(三)全面提升民事虚假诉讼检察队伍监督能力 

1.加强人员配备,为民事虚假诉讼检察监督提供人力保障

检察机关要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,转变重刑轻民的观念,在认真履行检察职能,做优刑事检察的同时,切实做强民事检察,将具有刑事办案经验、职务犯罪侦查经验、虚假诉讼检察监督办案经验及扎实的民商事知识的人员调入基层民事检察部门,克服“案多人少”的矛盾,从而增强民事虚假诉讼监督办案力量,推进民事虚假诉讼监督队伍专业化。

2.加强组织培训,提高基层民事虚假诉讼检察人员办案技能

“打铁还需自身硬”,民事检察人员必须自身具备过硬的监督本领,才能啃下民事虚假诉讼监督这块硬骨头。组织虚假诉讼监督工作实务培训,通过向先进单位学习经验做法,典型案例学习,邀请相关专家、办案能手讲课等方式为民事检察办案人员更好履行法律监督职能奠定基础。同时民事检察人员自身也应认真学习民法典、民事诉讼监督规则等法律、司法解释,做到相关法律法规的运用游刃有余。

3.充分借助“外脑”,增强民事虚假诉讼监督能力

办理民事虚假诉讼监督案件,可以利用专家咨询委员会的形式,邀请民商事法律专家对监督案件提出意见,提高监督的精准性;有条件的基层检察院可以加强校企合作,借助高校学术力量,提升虚假诉讼监督理论研究层次和实战能力。