耕地为人类提供粮食等基本生存物质，是整个人类社会发展的重要物质基础。我国人均耕地面积远远低于世界平均水平，伴随城市化与工业化水平的不断提高，耕地保护形势更不容乐观。保护耕地是我国的一项基本国策。研究和开展农村乱占耕地建房专项整治行动，有利于充分发挥检察法律监督职能，规范依法拆除违法建房，推动依法行政，促进行政争议实质性化解，落实国家耕地保护制度。

一、耕地的概念

对于“耕地”，我国法律并无精准界定。它是一个动态分类概念。一块土地是不是耕地，应以土地利用现状为标准。耕地分为现状上的耕地、规划上的耕地，土地利用现状是土地的现时状态，土地利用总体规划是土地的未来状态。两者若出现不一致，就需要办理变更审批手续，如一地块现状为农用地，规划为建设用地，在未经批准并办理农转用审批手续前，不能擅自改变土地用途。国土部门每年都会调整土地现状，调整土地规划。因此，判断一地块现状是否耕地不能单纯以土地使用权证上的登记为准。综上，耕地是指行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库标示为耕地的土地，具体包括长年耕种的纯耕地；休耕、撂荒的耕地；应按照耕地管理的园地、林地、草地、坑塘等用地；应按照耕地管理的设施农业用地；应按照耕地管理的地面已硬化的乡村广场等用地；自然资源管理部门认定为耕地，但林业管理部门认定为林地的土地等。

乱占耕地建房，是指没有合法合规用地手续或用地手续不全，占用上述各类耕地建设房屋。如因停批造成多年未批准宅基地的；不符合分户条件等原因未能批准宅基地的；不符合规划未能办理用地手续的；没有用地计划指标未办理用地手续的，没有缴纳相关费用未取得用地手续的；虽有手续但不合法合规的等等。

二、韶关乐昌地区违法占地案件情况

韶关市土地面积1.85万平方公里，林地面积2128万亩，耕地资源343万亩，常用耕地195万亩，人均土地资源和耕地面积居全省地级以上市第一位。2021年,韶关检察机关开展土地执法查处领域行政非诉执行专项监督活动共受理案件345件，向行政机关发出个案检察建议21份，向行政机关发出类案检察建议15份，检察建议被采纳66件， 行政机关向检察机关移送案件143件。监督自然资源局违法情形355件，涉及土地面积206294.6平方米，其中基本农田17880平方米，一般耕地4392.96平方米。

乐昌市位于韶关市北部，总面积2419平方公里，下辖16个镇，1个街道，2个办事处，195个行政村，20个居委会，户籍人口53万余人，常住人口42万余人，面积和人口均位列韶关首位。2018年至2020年，乐昌自然资源部门查处农村乱占耕地行政违法用地案件共计123件，涉案面积共399.93亩；农业农村部门查处行政违法用地案件共计60件，涉案面积共33.47亩。其中违法行为人为县级行政单位、国有企业、事业单位、乡镇政府的案件共36件，案件发生数占比约19.8%；处罚面积为238.55亩，占比约为55%。违法行为人为企业法人的案件共17件，案件发生数占比约9.3%；处罚面积为111.19亩，占比约为25.7%。违法行为人为农民的案件共129件，案件发生数占比约70.9%；处罚面积为83.66亩，占比约为19.3%。

乱占耕地建住宅只是乱占耕地建房的行为之一，实践中还包括建公共管理和公共服务类建房，或者是工矿、仓储、商服、旅游等产业类建房，具体包括以下情形：

（一）住宅类乱占耕地建房

一些农民法治观念较为淡薄，不少农民对建房的报批程序不了解，或对土地承包经营权理解不到位，将承包耕作的土地、自留地等“想当然”认为属于自己，未经任何审批就擅自开工建房。再加上农村建房审批手续烦琐，耗时较长，部分村民等不及就违规建房。相关执法部门虽然阻止甚至拆除了部分正在建设的违章建筑，但仍有村民利用节假日等突击建房，并引发周围村民效仿。如2018年3月云岩镇某村小组一村民非法占用农用地（其中水田1.05亩）用于建设住宅用房，同一村委会的另一村民在同一时期也非法占用农用地（其中水田1.05亩）用于建设住宅用房。

（二）公共管理和公共服务类乱占耕地建房

农村一些公益设施违法占用了耕地，但均通过集体决策且不以营利为目的，甚至还是扶贫项目。包括村“两委”办公用房，机关单位办公用房，学校、幼儿园等教育设施，敬老院等养老服务设施，图书馆、阅览室、礼堂及硬化了的公共广场等文化娱乐设施，卫生站、垃圾处理站、公共厕所等医疗卫生设施，祠堂、寺庙、教堂等设施。如2017年庆云镇某某幼儿园非法占用土地（其中耕地927平方米）用于建设幼儿园及办公场所。

（三）工矿、仓储、商服、旅游等产业类乱占耕地建房

某些企业乱占耕地建房，用于生产、加工、仓储，某些设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地。如2017年邱某某非法占用农用地建设养猪场（其中基本农田900平方米）；2014年李某非法占地（其中旱地459.34平方米）用于汽车修理厂建设用地；2019年余某某建材经营部非法占地（水田298.3平方米）用于建设地磅及堆沙场。

三、农村乱占耕地建房案件执法存在问题

2020年7月，国务院对农村乱占耕地建设问题整治工作作出部署，要求对新增乱占耕地建房行为以“零容忍”的态度坚决予以遏制。自然资源部、农业农村部联合下发《关于农村乱占耕地建房“八不准”》《关于保障农村村民建设合理用地的通知》，对及时发现处置新乱占耕地建房行为有较好成效，但对历史遗留的乱占耕地建房问题整治，存在一定现实困境。以乐昌为例，主要体现以下几方面问题：

（一）村庄规划不到位

近年来，各镇政府对新农村建设高度重视，但是村庄规划执行相对滞后，许多村民建房随意性强，多数选择在自家自留地、承包地或交通较为便利的道路两侧建房，致使部分村庄房屋横竖不齐，杂乱无章，阻碍交通并且严重影响村容村貌，一定程度上影响了社会主义新农村建设。镇村普遍存在历史债务包袱重，村庄规划资金的筹集困难问题，主要依靠省、市专项资金划拨和县级投入。由于投入不足，至今乐昌市只有部分中心镇有镇区规划，村一级均没有相应的村庄规划，配套的规范性指引滞后，如农村部的“村村通”道路工程，部分穿村而过的硬质水泥路两侧都是耕地或者是基本农田，为方便部分农民把建房地点选在水泥路边，导致公路、村道两旁部分耕地被占用。很多住宅都是“一户一宅”，是农民的唯一住房，执法难度大。如云岩镇和坪石镇一些村小组村民均有这种“一户一宅”非法占用耕地建设住宅情况。

（二）农民建房占用耕地现象比较严重

一是建房需求日益增长，原有的村庄规模从1999年第一次全国土地调查至今已有20年之久，随着经济高速增长、二胎三胎政策开放等，农村人均收入提高，人口增长。农民急需改善居住条件或因子女成家急需分户建房。二是“建新不拆旧”，因村庄规划严重滞后，原村中心密集无序、交通不便、基础设施匮乏等原因，村中旧房难以拆建、改建。村民为改善居住条件，新建住宅只能不断向村庄外围延伸，存在“建新不拆旧”，导致村中心大多为破房、危房，无人居住。三是随着城镇化发展、部分农村人口迁出或移居，当初分配的宅基地无人居住，乡镇、村委亦没有组织收回宅基地进行二次分配，形成了大量的“空心村”、“一户多宅”现象，仍留在农村的村民新的建房需求得不到保障，导致占用耕地建房现象频发。

（三）擅自改变农村宅基地用途现象时有发生

由于国家对农村宅基地实行无偿划拨，一部分村民钻法律的空子，或扭曲理解部分政策，如民宿、农旅一体、乡村振兴等政策，擅自改变农村宅基地用途。主要表现是部分村民在宅基地批准后，用宅基地建小型工厂、商业房、农家乐等。还有一部分村组织、村民借宅基地之名搞房地产开发，这种情况主要见于城乡结合部和集镇所在地，以农村宅基地的名义申报，统一建房，向社会出售，或者未经批准，以新农村建设为名占用大量土地建住宅向社会出售。通过这些方式，村民、集体可获得高额利润，严重违反了土地管理法关于土地用途管制的规定。如2011年谢某等人非法购买乐昌某村委会村小组土地（土地现状为果园）用于建住宅，其后该村委会其他村小组也陆续出现在果园建房的情况被制止。　　

（四）用地规模不足，难以满足农村宅基地使用需求

随着人民生活水平的提高，农村村民需使用宅基地建房，主要有“改善型宅基地”和“刚需型宅基地”。因乐昌市山多地少，原宅基地多属山边屋，存在一定安全隐患，因地质灾害搬迁或子女成家建新房等诸多需求。但村民申请宅基地，需在符合土地利用总体规划，不占用农田的条件下方可申请，而目前用地规模严重不足，难以满足农村宅基地需求。

（五）基层行政执法人员严重不足，管理效率低下

乐昌市自然资源局国土执法人员基本为2-3人，因乐昌市地域辽阔，村落分散，人均巡查面积高达50平方公里，且国土资源保护和管理任务繁重，缺机构、缺编制、缺人员、缺设备，保护管理机构和队伍相对薄弱，导致办事效率低下。部分职能由乡镇承担后，乡镇工作本就千头万绪，执法队伍专业性不足，乡镇对乱占耕地建房的执法力量也非常薄弱。

（六）行政执法不规范导致非诉强制执行率低

对于乱占耕地建房违法行为，行政执法存在不规范主要体现在：有的作出处罚决定后，未依法履行催告义务，导致申请司法强制时不符合《中华人民共和国行政强制法》第五十五条的规定，而无法进行司法强制执行；有的申请执行内容不明确，无法执行；有些属于超期申请法院强制执行，如上文提及的余某某建材经营部非法占地（水田298.3平方米）用于建设地磅及堆沙场，被乐昌市自然资源局行政处罚，但是自然资源局超期向人民法院申请强制执行，法院不予受理。

（七）非诉强制执行申请难

行政机关向法院申请强制执行时，因未提供社会稳定风险评估报告，导致多数案件未能受理。2018年以来，乐昌市国土部门向人民法院申请行政非诉执行违法占用土地案件21件，其中，人民法院不予受理的占申请总数的52%，受理后准予执行的仅3件。不予受理的主要理由是申请执行人未向法院提供社会稳定风险评估报告，材料不全或者逾期无正当理由不补正材料，人民法院裁定不予受理。

（八）拆违困难大导致非诉强制执行难

自然资源领域执行难度大，法院执行力量不足，执行队伍不能满足执行工作需要，导致非诉执行在司法机关和行政机关之间“程序空转”。行政强制措施、处罚决定被“搁置”，出现行政“白条”，挫伤了行政执法人员的执法积极性，损害了行政法治权威，无形中助长了行政违法行为，恶化了行政法治生态。对于违法占用强拆类的案件，宥于当地行政执法经费不足，很多被法院准予强制执行的案件，被准予的行政单位并未组织强拆，法院自行组织强拆的案件，也未执结。如法院强拆某某占用农用地建设制衣厂的案件，因人力物力限制，至今仍未强制执行完毕。

五、行政检察监督助力耕地保护

行政检察监督是检察机关行使法律监督权的一项重要内容。其功能一方面在于监督法院依法进行行政审判、监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织合法权益，保护国家、社会公共利益；另一方面在于促进行政争议实质性化解，维护社会关系和谐稳定。一般而言，行政诉讼是行政纠纷解决的最后途径，而行政检察监督又是行政诉讼救济的最后一环，在此之后，行政纠纷即尘埃落定，一般很难再依靠其他方式解决。因此在检察机关办理农村乱占耕地建房检察监督案件过程中，必须重视对人民群众的实质性需求的了解，采取多元化监督方式，注重化解当事人矛盾纠纷，注重对实体权利的保护。

（一）双重监督，一手托两家

张军检察长2019年1月17日在全国检察长会议上的讲话指出：“行政检察‘一手托两家’，既维护司法公正，又监督和促进依法行政，这是双重责任！”行政检察监督充分发挥“一手托两家”的职能作用，在监督中既要发现人民法院可能存在的违法情形，也要善于从裁定不予执行的案件中发现行政机关存在的违法情形。

1、加强全面审查，突出精准监督。针对人民法院在受理、审查、执行环节中存在违法情形，进行分类分析，推进类案监督。在乱占耕地建房违法类行政非诉案件中，主要存在申请执行受理难、裁定乱、执行虚等问题。如：受理主要存在应受理不受理、不受理又不依法作出不予受理裁定、超期受理案件；审查裁定存在裁定违法、超期作出执行裁定；人民法院执行措施裁定书适用法律错误、执行主体错误、违法中止或终结执行、裁执分离不当、查封、扣押、冻结等强制执行措施违法；执行内容与执行裁定不一致；执行和解违法以及其他不履行或怠于履行执行职责的案件；人民法院对执行异议、案外人异议审查或裁定违法，无正当理由执行结案；未及时移送执行、超期未执结等案件；人民法院裁定准予强制执行内容与自然资源主管部门申请强制执行内容不符，又未在裁定中予以明确等等，检察机关在通过检察建议予以监督同时，与人民法院建立关于完善行政诉讼监督协调工作机制，以联席会议方式逐步统一认识，形成惩治乱占耕地行为合力。

2、完善行政执法与行政检察衔接机制，及时加强行政执法监督。检察机关与自然资源主管部门、农业农村局建立健全信息共享、案情通报、案件移送机制，及时共享行政非诉执行案件信息，检察机关加强同步审查监督。一是建立信息共享机制。自然资源主管部门每月向检察机关提供土地执法行政处罚信息，以及卫片执法等发现的违法用地线索；检察机关向自然资源主管部门反馈涉及土地资源保护特别是耕地和永久基本农田的行政非诉执行监督案件信息。二是建立案情通报机制。检察机关和自然资源主管部门积极沟通，相互通报涉自然资源领域行政执法和行政检察案件的受理、办理情况，相互通报涉及自然资源行政执法和行政检察案件的重大情况、重大事项和舆情。三是建立案件移送机制。自然资源主管部门发现行政非诉执行监督案件线索及时移送检察机关，检察机关发现自然资源主管部门可能存在履职问题时提前预警、告知，明确移送标准，完善移送机制。四是坚持问题导向，加强部门联动，定期开展工作交流，对重点问题，复杂案件进行研讨，形成工作合力。检察机关发现行政机关怠于申请法院强制执行，如超过法定期限申请强制执行或者超期仍未申请，未依法履行或逾期履行催告程序，导致行政处罚“落空”，属严重违法情形；或者听证程序、送达程序违法、申请强制执行材料错误，以及裁执分离中法院作出执行裁定后有关行政机关怠于执行等不正确履职的案件，检察机关可以通过检察建议的方式予以监督，促依法行政落到实处。五是加强横向联动，严惩乱占耕地行为。行政执法机关应根据“两法衔接”工作要求，依法向公安机关移送乱占耕地违法犯罪线索，及时追究相关人员刑事责任；人民检察院应加强与纪检监察机关、公安机关等部门的联系与配合，建立线索移送与反馈机制，在加强立案监督同时，发现相关责任人违纪违法线索，应当依法移送相关部门处理。

3、强化合法性审查，推动完善配套规章制度。乱占耕地建房违法行为大部分存政策性工作落实时配套制度滞后，对于遇到的问题没有统一管理规制，按传统办事的理念出现一定乱象，如：村委公共福利建设用地、农民拆旧建新及分户另建等问题，存在不知道依法申请、审批程序及期限等。又如：关于农村宅基地管理方面，没有专门的法律法规，主要是依据《宪法》《土地管理法》《物权法》《城乡规划法》等，由国务院颁布的一系列政策文件，国务院有关行政主管部门制发的一系列部门规章和规范性文件，以及各省出台的地方性法规、规章和管理文件进行管理，落实到基层往往具有一定滞后性，且管理长效性、效率性差，导致出现先用先占先建了再说被动局面。目前，对于乡镇行政执法部门要加强队伍专业化建设，完善配套规章制度体系建设，加大涉耕地保护相关法律法规政策宣传，加强规范执法培训，及时发现乱占耕地行为，才能进一步筑牢保护耕地防线。

（二）检察建议助力诉源治理

2014年，国土资源部发布《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，强调通过加大土地利用规划计划管控力度、严格建设占用耕地审批、强化耕地数量和质量占补平衡、严格划定和永久保护基本农田、严防集体土地流转“非农化”等强化土地用途管制。检察机关要进行调查核实，发现耕地保护中问题根源，充分发挥检察建议功能作用，完善相关工作机制，推动职能部门积极依法能动履职，从源头上预防和减少行政纠纷。根据乐昌地区的情况，检察机关采取个案监督与类案监督相结合，在办案过程中正确区分农村乱占耕地建房情形，围绕现实存在问题，根据不同情形综合运用监督方式：

对于一户多宅占用基本农田和其他违法用地占用基本农田不能调规的，以个案检察建议的形式进行监督，坚决建议予以拆除。针对同一行政机关一定时期内存在的普遍性、倾向性的违法问题，以类案检察建议的形式进行监督。

一是对住宅类乱占耕地建房的建议：1.拆旧建新，但是符合一户一宅政策和宅基地标准，且不占用基本农田的，通过完善用地手续，消除违法状态。2.对于历史存量的符合一户一宅政策和宅基地标准占用基本农田建设的，通过补划和完善用地手续，消除违法状态；对新增占用基本农田建设的，坚决予以拆除。3.符合一户一宅政策，但占地面积超本地宅基地标准不多的，超出部分建议制定有偿使用机制。

二是对公共管理服务类乱占耕地建房的建议：1.对镇村新建的卫生站、公共厕所、污水处理池等符合“农村人居环境整治工程”的民生设施，按照《广东省农村人居环境整治工程项目审批制度改革工作指导意见》的通知要求，面积小于200平方米的，不占用基本农田的，还是按照耕地管理。2.对于村两委办公室用房、学校、幼儿园、敬老院等公共设施，不占用基本农田的，建议出台相关政策，完善用地手续。

三是对工矿、仓储、商服、旅游等产业乱占耕地建房的建议：1.产业园区内项目、县级经济贡献较大项目、产业扶贫项目，因为选址无法避开耕地的，通过调整土地规划，完善用地手续。2.对不占用基本农田的未备案的设施农用地，通过完善设施农用地备案手续消除违法状态。

（三）构建多元联动机制，促进行政争议实质性化解

行政争议是指行政机关在行政管理活动中，与行政相对人及利害关系人之间产生的争议。行政争议实质性化解，是指人民检察院办理行政检察监督案件，全面贯彻行政诉讼法确定的立法目的，在监督人民法院公正司法、促进行政机关依法行政的同时，加强调查核实，针对行政争议产生的基础事实和申请人在诉讼中的实质诉求，综合运用抗诉、检察建议、公开听证、司法救助、释法说理等多种途径，促进行政争议得到依法、公平、有效解决。旨在集中解决一批群众反映强烈的行政争议，促进解决行政诉讼“程序空转”问题，维护社会和谐稳定，助推国家治理体系和治理能力现代化。从司法实践来看，人民法院、司法局对行政争议加强诉前调解、促成和解等工作，并完善对调解与诉讼衔接。检察机关加强与司法局、人民法院对接，全过程掌握相关情况，经审查评估认为有必要开展行政争议实质性化解工作的，应当启动化解工作。

在农村乱占耕地建房过程中，存在一些历史遗留问题，对是否符合行政争议实质性化解可厘清关系、明确条件，界定范围，如对乱占耕地建住宅问题，部分农民为了安居之所，可能是积全家之力或者是积几代人的力量才建成一套住房，很多家庭建房之后还负债累累，这个时候的行政罚款可能还是压死骆驼的最后一根稻草。行政部门在对符合调规条件的农民占地依法调规后，对于行政处罚决定中的罚款部分还是要继续执行。在这种行政争议案件中，根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十六条之规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定书载明的期限内，予以履行。当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。”检察机关可以就农民罚款的延期或者分期缴纳罚款与自然资源局、行政相对人进行沟通，听取意见，依法开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了政和。

对乱占耕地建房问题，检察机关可以发挥乡镇检察室作用，加强行政执法对接，及时发现线索，进行监督。发挥基层协同优势，开展调查核实，为行政争议实质性化解奠定基础；要坚持问题导向，综合运用公开听证、释法说理、专家咨询等方式，从根源上解决问题，消除隐患，实现双赢多赢共赢。

当事人明确拒绝检察机关开展化解争议，或其诉求明显不合法、不合理的，检察机关不能以损害国家和社会公共利益、影响行政目标实现为代价化解争议。

参考文献

[[1]]姜广俊、张本明、刘玲《完善对基层人民法院行政非诉执行检察监督途径的思考》，中国检察官2019第23期。

[2]姜明安《深化行政非诉执行补齐短板做实行政检察工作》，检察日报2019.5.27。

[3]赵珂慧《浅谈我国耕地保护法律制度》，法制博览2017.01。

[4]邹正冰颖《我国耕地保护的现状、问题与对策》，法制与社会2018.4（下）。