公益诉讼制度和惩罚性赔偿制度均系英美法系的舶来品，无论是我国立法还是司法实践，虽已形成了具有我国特色的规范化制度，但尚处于发展阶段。本文将从民事公益诉讼的惩罚性赔偿的功能定位、惩罚性赔偿的法律适用、惩罚性赔偿与罚金、罚款的关系、惩罚性赔偿金的管理使用等方面进行探讨。

一、民事公益诉讼惩罚性赔偿功能定位与立法状况

惩罚性赔偿是指被告应承担的赔偿金额超出了原告实际损害金额，具有弥补受害者损失，打击违法分子，预防违法行为的作用。通说来讲具有惩罚、补偿以及威慑三个功能。惩罚主要体现在从经济上进行惩罚，增加违法成本，以高额的赔偿金为代价。这样会给侵权人造成一定心理上的压力，在追求利益同时考虑可能产生后果的经济上的性价比。补偿功能主要是对受损害者而言，有的侵权物质受损明显可得到赔偿，但是其次生影响比如精神或者对社会造成的负面影响是可预期的，通过增加赔偿数额的方式，来弥补填补补偿所不足的部分，也能激励公民的维权意识。法律的作用也在于预防、规范社会。惩罚性赔偿功能设计不仅仅在惩罚侵权人，还能够通过不同的方式预防违法行为的发生。通过惩罚金对侵权行为施加惩处，起到震慑作用，预防潜在违法，从根源解决侵权发生。

惩罚性赔偿制度首次出现于我国 1994 年《消费者权益保护法》第四十九条的“双倍返还”规则。在此之后，一直到 2009 年，我国出台的《侵权责任法》才再次看到惩罚性赔偿的身影，其中第四十七条明确了对生产者应承担因产品设计缺陷造成的惩罚性赔偿责任，但是并未对惩罚系数或者惩罚数额加以明确。2021 年，第三次修正的《食品安全法》中，首次明确了惩罚性赔偿责任，明确消费者在购买到不符合食品安全标准的食品后，可以依法要求销售或生产企业按照价款十倍或损失三倍的标准赔偿，同时规定赔偿的最低限额为一千元。2019 年我国修订《药品管理法》修订，规定对于药品缺陷，药品生产者或销售者应承担价款十倍或者消费者损失三倍的赔偿，赔偿的最低限额为一千元。2013 年《消费者权益保护法》，将惩罚性赔偿数额的最低标准设置为五百元，同时增加受损失两倍以下的惩罚性赔偿限制。2021年最高法《食药纠纷案件司法解释》明确消费者享有提出十倍赔偿金的权利，2021年我国《民法典》总则第179条民事责任承担上对惩罚性赔偿的法律适用进行了指引“法律规定惩罚性赔偿的，依照其规定”。分则对知识产权、环境污染与产品责任案件中适用惩罚性赔偿作出了明确规定。随后，2021年最高法出台了《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》《关于审理侵害知识产权民事案件适用惩罚性赔偿的解释》进一步细化规则。

民事公益诉讼是通过保护不特定民事主体权益的手段来维护社会公共利益。我国公益诉讼采取“基本立法+单行法”模式。2012年《民事诉讼法》新增“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，代表着我国民事公益诉讼制度的开端。但是该条并没有明确公益诉讼请求权使用范围。同时在2013年《消费者权益保护法》中明确消费者协会的公益诉讼主体资格。2015年全国人大常委会会议上通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，检察机关正式开启公益诉讼的探索。2017年修订的《民事诉讼法》正式明确检察机关提起民事公益诉讼的主体资格。在民事公益诉讼主体资格得以法律确定后，基于民事公益诉讼案件特点，所涉领域如食品药品安全、生态环境等所涉及的民事侵权形成的人数众多且不确定，不易被发觉，形成的民事损害并非急性，或由于可能其消费品价值较低，均为小额度消费分散性的财产，或者环境损害轻微不易察觉等，虽然受害者具有法定赔偿请求权，但是在权衡诉讼的利弊后放弃，导致一些侵权行为肆意，这种侵权的违法后果将最终由社会分担，造成群众人身财产、社会稳定等重大隐患。从维护社会公共利益，弥补一般司法救济和行政救济不足，补充权益保护手段的角度来看，民事公益诉讼领域引入惩罚性赔偿具有重大意义。

二、从裁判文书看民事公益诉讼惩罚性赔偿的司法实践

本文以“民事公益诉讼”加关键词“惩罚性赔偿”在裁判文书网上进行检索，检索结果案件356件。从356件裁判样本出发看民事公益诉讼惩罚性赔偿在司法裁判中实际运用情况。

（一）提起主体及领域较为传统单一

根据公开的裁判文书分析，提起民事公益诉讼涉及惩罚性赔偿的主体为检察机关和消费者协会、环保组织。而消费者协会提起的案件仅11件，其余均为检察机关。诉讼案由囿于传统的食药及环境领域。

（二）从裁判结果分析，惩罚性赔偿支持情况，赔偿金数额及使用管理

样本案件中裁判事项未支持惩罚金的案件16件。不支持理由：一是公益诉讼提起者并非消费者，不具备提出惩罚性赔偿的主体资格。（2019）皖04民终1553号“罗某英、张某秋等侵害消费者权益公益诉讼案”中，法院裁判认为根据《食品安全法》的规定，检察机关并非消费者，不具有惩罚性赔偿的主体资格。（2019）川01民初5508号消费者协会提起的消费民事公益诉讼，法院亦以惩罚性赔偿为私益驳回。主要理由为消费者权益保护及涉食药等相关法规虽规定了消费者协会、检察机关可对侵害众多消费者合法权益的行为依法提起诉讼，但并未明确提起公益诉讼的具体请求权类型，更未明确规定以提起公益诉讼来主张属于消费者的损失和惩罚性赔偿金，也即未明确规定可以公益诉讼主张私人利益。二是未有证据证明实际损害后果，无法请求惩罚性赔偿。（2020）川0105刑初630号裁判认为：“根据《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第一款规定的是补偿性赔偿责任，第二款规定的是惩罚性赔偿责任。两款作为一个整体，其应理解为要求支付价款十倍或损失三倍惩罚性赔偿的基础是消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害并产生危害后果，消费者在要求实际损害赔偿之外，还可以要求惩罚性赔偿。公益诉讼起诉人在起诉书中自述“根据审查起诉的证据材料显示，宽窄记忆火锅店经营过程中没有发现食客中毒、健康受损失情形”，既然没有实际损害后果，就丧失了要求惩罚性赔偿的基础。如果仅因被告出于牟小利而致其背负巨额债务，不利于实现真正的社会公平。”

（三）裁判事项关于惩罚性赔偿金的数额及管理使用分析

1. 法律适用选择的差异导致惩罚性赔偿数额标准差异。样本惩罚性赔偿金数额差异明显主要集中在消费民事公益诉讼。（2018）苏0118刑初12号、（2018）鲁0211刑初730号、（2019）桂1103刑初31号、（2019）粤0103刑初59号、（2019）川0703刑初602号等65件消费公益诉讼法院支持销售价款三倍的惩罚金。（2019）粤0103刑初215号等更多案件，特别是年份越近案件，销售价款十倍惩罚金支持率越来越高。主要区别在于《消费者权益保护法》、《食品安全法》等中都有不同规定，造成在具体适用中出现一定差异。支持十倍惩罚性赔偿适用《食品安全法》第148条第二款规定，支持三倍惩罚性赔偿适用《消费者权益保护法》第55条的规定。

2. 惩罚性赔偿与刑事罚金、行政罚款是否抵扣的实践差异。（2017）粤01民初386号将民事公益诉讼惩罚性赔偿金上缴国库符合实际情况，案涉的民事惩罚性赔偿金的性质发生转化，将事实上与行政罚款、刑事罚金类似，应参照行政罚款、刑事罚金类似，应参照行政罚理原则裁断。如（2020）粤01刑终130号法院裁判认为：民事惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金属于不同性质的法律关系，将刑事罚金抵扣民事惩罚性赔偿金并无明确法律依据，尚属于自由裁量的范畴，而且在涉及共同犯罪或者刑事被告人与未被追究刑事责任的其他单位或个人需共同承担侵权责任等复杂情形下，将刑事罚金抵扣民事惩罚性赔偿金的裁断方法可能会导致法律关系和执行处置上的混乱，并有可能变相降低侵权行为人所应承担的民事惩罚性赔偿责任，故此种裁断方法值得商榷，不宜作为通例。同时《民法典》第一百八十七条明确规定民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任。（2020）冀1182刑初103号裁判认为民事公益诉讼立足于被侵权的众多不特定消费者的利益，从侵害社会公共利益的角度，追究侵权主体的惩罚性赔偿责任，从而避免侵权者的民事侵权责任落空，而罚金是法院判处犯罪人向国家缴纳一定数额金钱的刑罚，属于财产刑，惩罚性赔偿与罚金并不重复。

3. 惩罚性赔偿管理实践混乱。从样本裁判来看，获得支持的惩罚性赔偿的判项表述主要分为：（一）是只写明缴纳，判决未明确具体接受管理单位；（二）是写明支付给检察院或者支付给法院，多数为未列明用途，少数如（2021）川0823民初2349号列明“检察院代收后用于野生动植物环境资源的修复和保护”；（三）是直接写明上缴国库；（四）是写明缴纳至财政专户公益基金账户，如（2020）苏0723刑初36号“赔偿款交付财政专户纳入公益基金依法管理”。

三、民事公益诉讼惩罚性赔偿制度展望

充分发挥民事公益诉讼的追责功能，通过对侵权人提起民事公益诉讼让其承担惩罚性赔偿，可以加大违法成本，对潜在违法者产生震慑与警示作用。良好的民事公益诉讼惩罚性赔偿制度设计与司法实践，有利于发挥法律社会作用，维护市场秩序，保障合法权益，维护社会公共利益，建设美丽中国。基于民事公益诉讼的现有法律制度及司法实践，从社会现实出发，提出以下意见：

（一）明确民事公益诉讼惩罚性赔偿的法律地位。随着实践中公益诉讼公益起诉人提起惩罚性赔偿越来越获得法院裁判支持，从实践上升到制度层面已发展成熟，建议两高通过司法解释进一步直接明确民事公益诉讼惩罚性赔偿的法律地位，消弭部分惩罚性赔偿属于私益与公益的争议。

（二）稳步探索生态环境和资源保护、食药安全等外领域惩罚性赔偿请求范围。根据民事诉讼法、检察公益解释及人民检察院公益诉讼办案规则列明民事公益诉讼领域为“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害未成年人合法权益、侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等”。当前直播购物和网络购物已经成为消费者投诉的主要渠道，其中涉及的投诉原因主要是虚假报道、价格虚构和销量造假等消费欺诈，影响市场良性发展，损害众多消费者合法权益，根据《消费者权益保护法》可请求惩罚性赔偿。建议可在民事公益诉讼领域将消费欺诈纳入可提起惩罚性赔偿范围，同时也是发展互联网公益诉讼的新路线。（2021）豫0223刑初929号裁判中河南省尉氏县检察机关作为公益起诉人对销售伪劣化肥的行为提起惩罚性赔偿获得法院支持，探索农产品质量民事诉讼惩罚性赔偿以保障国家粮食安全和土壤环境安全，值得在农药、种子等领域推广。互联网高速发展带动着个人信息的涌动，个人信息如何实现有效保护，从目前的刑事、行政手段来看并没有有效遏制，个人信息侵权的低成本、易发性、不可控性，导致不特定公众损失无法具体衡量，民事公益诉讼仅以非法获利为赔偿未起到良好震慑作用，也无法充分有效补偿个人信息受害者，因此在个人信息保护领域特定情节下考虑惩罚性赔偿具有重大意义。

（三）完善惩罚性赔偿金的认定标准。民事主体所获惩罚性赔偿金的数额是按照《民法典》《消费者权益保护法》、《食品安全法》、《最高法生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》所规定的倍数，与民事主体价值或损失相乘的数额。但是从公共利益损害程度，应当考虑损害程度、市场力量等决定的损害类型及程度、获利情况、经营时间等因素灵活处理。对于小商贩来讲，市场力量不足，产品辐射范围较小，经营时间不长，危害程度较小，所以不应只考虑价款，还应估计市场秩序，社会公共利益受到的损害，这也正是在司法裁判中法院存在酌情减少倍数、数额，或用行为罚代替及认为没有实际损害不支持的原因所在。生态环境惩罚性赔偿也不是一惩了之，需结合恶意程度、实际损害、获利、支付能力及营商环境等综合考虑，惩罚的程度及是否可有替代方案，达到既保护环境，又促进企业发展之目的。

（四）统一惩罚性赔偿金管理使用。目前惩罚性赔偿金的资金管理也正在理论与实践探索中。从司法实践情况来看，大多数案例中惩罚性赔偿金往往收归国库，这种方式因难以发挥其应有功效而饱受理论学者的争议。为实际发挥公益惩罚性赔偿金的作用，应当通过构建“公益诉讼损害赔偿专项基金制度”来优化惩罚性赔偿金的资金管理。一种是财政专户设立专项基金。各地目前也是采用检察机关财政专户公益诉讼账户，判决说明用于消费者权益保护、生态保护等，但这种模式下账户属于子账户，政府资金管理存在不确定性，在无明确相关权益保护及生态保护领域财政管理明细下且各地分治对于当前多数跨区域侵权下，在支出方面可能也存在不畅通。第二种建议在全国范围建立统一的民事公益诉讼惩罚性赔偿专项基金制度，并由检察机关对各专门账户的进出项进行专门管理。由最高人民检察院统一管理，可以掌控资金的使用流程以及管理流程，在《人民检察院组织法》的约束下受体系化的法律规范监督制约，可以保证资金的使用效率。