【摘 要】生态环境公益诉讼损害赔偿资金在实践中出现管理权责不清、使用效率低下、监督乏力等情形，影响了生态环境公益诉讼实效。本文拟以韶关市检察机关的司法实践情况为样本，结合各地经验做法，剖析生态环境公益诉讼损害赔偿金的管理和使用问题，提出针对性工作建议，为促进生态环境公益诉讼损害赔偿资金的科学管理与高效使用提供参考。

生态环境损害赔偿金的管理和使用问题，关系到生态环境的修复治理，也关系到环境公益诉讼价值的实现。但由于缺乏顶层设计，目前尚无统一的生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理制度，全国各地只能根据本地实际情况开展探索，现已累积了较为丰富的实践样本。

一、生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理的主要模式

以赔偿金的管理主体作为区分标准，目前我国主要的赔偿金管理模式为财政管理模式、司法管理模式、基金会运作及其他模式。各种模式之间在司法实践中存在较大的差别。

一是财政管理模式。即将生态环境公益诉讼损害赔偿资金缴纳至财政账户，由财政部门负责统一管理。该模式是实践中运用最多的资金管理模式。根据最高检在2021年对广东等19个省份的调研显示，缴纳至财政账户的生态环境公益诉讼损害赔偿资金占执行到位数额53.57%。该模式的优点在于财政部门在资金管理方面的专业性，资金使用安全性高。不足之处则在于资金使用审批程序不明确，专项资金账户使用效率较低，不利于受损生态环境修复。此外，在该模式下可以再细分出两种处理情况，一种是将损害赔偿资金作为政府非税收入，实行国库集中收缴，并纳入一般公共预算管理；另一种则是缴至专门成立的公益诉讼专项资金账户，专项用于生态环境修复等公益保护事项。

二是司法管理模式。即将生态环境公益诉讼损害赔偿资金缴至人民法院或人民检察院账户，由人民法院或人民检察院负责管理。该模式的优点在于司法机关可直接审核、拨付资金，资金使用效率较高，有利于及时修复生态环境。弊端在于专门管理力量不足，专业性和规范性易受质疑，同时增加了司法人员的额外工作负担与办案风险。如省内Q市的人民法院，一般先行将公益诉讼案件的执行款转至人民法院或人民检察院账户，再根据具体情况进行下一步处理。

三是基金会运作模式。即将生态环境公益诉讼损害赔偿资金以信托形式委托基金会或信托公司管理。从各级政法单位公布的信息看，全国已有多个此类案例，如中华环保联合会与某公司环境污染责任纠纷环境民事公益诉讼一案，即通过基金会管理赔偿金，作为基金管理人的中华环境保护基金会建立了基金管理委员会并制定了管理使用办法，接受法院及原、被告的监督，定期进行管理使用情况报告。该模式的优势是允许社会力量参与，资金使用比较灵活高效。但笔者认为该模式可能存在资金安全使用与监管等方面的问题，为避免产生不必要的风险，应当审慎适用。

四是其他模式。主要为慈善信托模式等，比较典型的案例发生在深圳市。2020年，深圳市出台了《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》，其中第二十九条规定“设立生态环境公益基金，实行慈善信托管理”。这也是全国范围内首次以地方性法规中明确采取慈善信托模式管理赔偿金的案例。

笔者认为，从长远看，将生态环境公益诉讼损害赔偿资金缴入财政部门专门成立的公益诉讼专项资金账户，并由财政部门统一管理较为妥当。理由在于，财政部门在资金管理方面更具专业性和权威性，同时设立专项资金也能确保公益诉讼赔偿金专项专用于生态环境修复等公益保护事项。

二、韶关地区的有关情况

（一）生态环境公益损害赔偿金管理使用情况

韶关市两级检察机关均采用了在财政部门设立专门的公益诉讼专项资金账户模式。2018年以来，韶关市两级检察机关办理的生态环境民事公益诉讼中，经法院判决生效、在法院主持下调解成功以及检察机关与涉案人依法达成和解决定的生态环境赔偿金总额为2.23亿余元，已赔付至公益诉讼专项资金账户的金额共计2107万余元。

在设立公益诉讼专项资金账户前，执行到位的生态环境公益损害赔偿金主要缴至人民法院或人民检察院账户的，由法院或检察院暂时代管。在设立公益诉讼专项资金账户后，除检察机关先行垫付的鉴定费，原缴至人民法院或人民检察院的款项（检察机关垫付的鉴定费除外）以及后续执行到位的赔偿金均缴至公益诉讼专项资金账户，现执行进检察机关账户的项目仅有检察机关先行垫付的鉴定费。由法院直接执行并用于生态修复的金额仅为20.78万元。

（二）实践做法

一是争取当地党委政府支持，推动设立公益诉讼专项资金账户。韶关市两级检察机关主动与当地党委政府沟通协调，争取由同级财政部门开设检察公益诉讼专项资金账户。2021年7月，在市检察院的积极争取下，市委办、市政府办联合印发《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的通知》，明确提出了要“加强公益诉讼损害赔偿金管理，规范赔偿金使用，确保赔偿款项依法用于公益修复或者赔偿”。2022年6月，韶关市检察院在报送市人大常委会的有关公益诉讼工作报告提出了推进生态环境公益诉讼损害赔偿金的管理和使用，得到了市人大常委会的重视。在检察机关的推动下，韶关市两级财政部门均已开设公益诉讼专项资金账户，顺利解决生态环境公益诉讼损害赔偿资金的落户问题。

二是先行先试，探索制定专项资金使用管理办法。为充分利用好公益诉讼专项资金账户，武江区人民检察院在韶关市检察院的指导下，经与财政部门充分沟通后，率先制定了《韶关市武江区人民检察院公益诉讼专项资金使用管理办法（试行）》，对公益诉讼专项资金的主要用途、使用程序以及监督管理等方面进行了详细规定。为推动工作，市检察院将该《办法》转发给全市各基层院，要求各院参照学习，并根据当地实际工作情况，加强与当地财政部门的沟通协调，稳步推进公益诉讼专项管理账户的设立及管理工作。

三是积极沟通，确保赔偿金及时用于生态修复。为确保生态环境能够及时得到修复，检察机关在法院执行阶段，主动与法院、相关行政主管部门沟通、协调，将民事公益诉讼诉得的生态环境损害赔偿金直接缴至相关行政主管部门，并对后续的生态修复工作进行跟进监督。如浈江区检察院办理的刘某某等二人非法占用农用地刑事附带民事公益诉讼案，法院判决支持了检察机关提出的诉求，刘某某等二人需对遭受破坏的位于始兴县罗坝镇淋头村“大岭坪”的109亩生态公益林承担生态修复费用人民币155088元。因违法行为人愿意主动赔偿，检察机关经与法院、林业行政管理部门沟通，让侵权行为人将155088元生态修复费用直接缴至行政机关账户，用于修复受损生态公益林地。

（三）存在的问题及分析

一是专项资金管理办法还不够完善，部分生态损害赔偿金用途受限制。生态损害赔偿金最常见也是最直接的用途就是对受到损害的国家利益和公共利益进行修复，但在实践中，由于缺乏明确的管理和使用制度，即使有人民法院的生效判决，生态环境修复费用依然存在使用困难的情况。虽然财政部于2020年联合最高法、最高检等9部门印发的《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》（以下简称《办法》）规定生态环境公益诉讼损害赔偿资金的管理可参照《办法》规定进行，但生态环境损害赔偿不能完全涵盖环境公益诉讼范围，在不适用生态环境损害赔偿的案件中，生态环境公益诉讼损害赔偿金能否参照适用《办法》，有待商榷。即使可参照适用，资金如何管理、使用、监督，缺乏可操作性规定。

从韶关检察机关的实践情况上看，部分基层检察院已制定了公益诉讼专项资金使用管理办法，并且也规定了专项资金可以用于对无财产可供执行的公益诉讼案件的利害关系人进行救助以及作为相关职能部门开展生态环境和资源保护、食品药品安全等领域保护公益专项活动的费用补充，但在目前尚未有相关实践案例。究其原因，首先在于专项资金管理还处于探索阶段，实践中还未形成统一认识，比如“相关职能部门开展生态环境和资源保护、食品药品安全等领域保护公益专项活动的费用补充”中“公益专项活动”的范围、“费用补充”的范围都是需要探讨研究的，客观上导致作为负责管理者的检察机关和作为使用者的行政机关在现阶段对此都有“拿不准”“定不了”的情况，在实践操作中还需要继续摸索、推进。另一方面是公益诉讼案件涉及的是国家利益和公共利益，有直接利害关系的个体相对较少，且目前该管理办法的宣传力度还不够，可能存在一些相关直接利害关系的个体不知道申请途径的情况。

二是专项资金管理推进情况不一。我市目前只有武江、浈江、曲江、乳源等地制定了专项资金管理办法，其他地区尚未制定出本地区的专项资金管理办法，导致部分地区已执行到位环境公益诉讼损害赔偿资金的资金处于闲置状态。还有部分地区的行政机关在开展前期修复工作中自行垫付了资金，但由于本地没有制定、出台专项资金管理办法，导致执行到位的公益诉讼损害赔偿资金无法及时用于生态环境修复。此外，由于我国执行严格的国库集中收付制度，财政部门出于风险控制等因素考量，在上级有关机关未制定相关制度的情况下，配合检察机关探索制定本地资金管理办法的意愿整体较低，影响了资金管理和使用的制度化建设。

三是与相关行政执法部门的联动配合机制不够完善。虽然武江等多个地区就资金的管理、使用、监督联合出台了规范性文件，但涉及资金管理入口、申请使用、拨付、修复后评估、后续监管等细节，审判机关、检察机关、财政部门以及各有关行政机关之间的衔接配合力度仍显不足，尚未形成畅通机制。实践中，更多依赖检察机关的个案沟通，制约了资金管理、使用、监督工作的有序开展。

四是专项资金管理的灵活性不够。目前，公益诉讼专项资金的入账及列支的依据主要为法院的生效判决，侵权行为人提前缴纳的生态损害赔偿金在案件判决生效前无法使用。但是，部分案件中的生态环境修复往往存在急迫性，由于鉴定费用、处置费用相当高，当地政府难以承受高额的费用，导致存在“有钱花不了”“修复做不了”，生态损害无法得到及时修复。如乐昌市检察院办理的侯某某污染环境一案，侯某某在审查起诉阶段已先行缴纳500万元生态环境公益损害赔偿金，但先行缴纳的公益损害赔偿款在法院生效判决前都无法使用，生态环境修复工作只能被动拖延至判决生效后。

三、关于公益诉讼损害赔偿金管理与使用的工作建议

一是把公益诉讼专项资金使用管理制度建起来。检察机关要持续探索、推进公益诉讼专项资金管理使用制度，针对生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理、使用、监督中的问题，检察机关应通过向地方党委、人大汇报的方式推进问题解决，及时制订本地的专项资金管理办法。同时，建议上级检察机关联合有关部门，针对公益诉讼专项管理资金使用管理的一些普遍性问题，出台相关规范性文件或提供指导性意见。

二是把公益诉讼专项资金使用管理制度用起来。已经制订出公益诉讼专项资金管理使用办法的地区，检察机关要主动向有关行政机关等符合申请使用条件的主体介绍资金使用管理办法，推动资金使用管理办法的实施落地，把专项资金用出去、用到位。在实践中，遇到问题要主动向当地党委及上级检察机关请示反映。同时，也建议上级检察机关收集、整理各地在实践中遇到的困难和问题，从上级层面推动制度建设。

三是完善配套制度。推进将生态环境公益诉讼赔偿金的管理、使用、监管情况纳入对地方财政部门、相关行政机关的绩效考核范畴，细化资金管理、使用的奖惩机制，强化资金监管力度，为生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理制度的健康发展提供有效的制度支撑。

四是加强执行监督力度。对生态修复费用较高、侵权人赔偿能力不足的案件，检察机关要加强与法院及相关行政的沟通协调，积极探索开展劳务代偿、以技术改进款项进行部分抵扣、义务法制宣传等替代性修复方式，提升生态环境公益诉讼实效。