当前，在刑事执行检察工作由“办事模式”向“办案模式”转变的背景下，最高人民检察院基于严防“假立功”获取减刑假释现实需要，制定下发了《人民检察院办理减刑、假释案件规定》（以下称《规定》）。该《规定》明确，检察机关办理减刑假释案件实行统一案件管理和办案责任制，并提出检察机关对减刑假释案件逐案减刑审查的要求，更强调减刑假释的“案件化”。新形势下，各地检察机关亟需思考刑事执行检察应如何推动工作模式转变，由原来的侧重于形式审查、程序性审查转变为强调实质性审查，进一步强化减刑假释案件的法律监督。本文拟从基层办案实践的视角，对审查减刑假释提请案件的现实困境和问题做一些探究。

一、检察机关审查减刑假释案件的困境

（一）未全面实现逐案审查。《规定》明确，检察机关对减刑、假释案件逐案进行审查。据此，对减刑假释案件的监督，理应包含程序上的监督和实体上的监督，而实践中往往难以做到全面审查。目前，减刑假释案件一般以成批提请的形式进行，案件集中、案件量大，尤其是在某些大型、特大型监狱，每批次提请案件数可达到四百件以上。案件移送到检察机关后由刑事执行检察部门或驻监检察室人员办理。根据《规定》，检察机关在收到建议书副本后十日以内，需对不当建议提出检察意见。实践中，许多地区的检察机关由于人手不足、案件量大，无法做到逐案进行实质性审查。部分检察机关采用逐案审程序、部分审实体的做法，即在监狱召开评审委员会前侧重监督监狱的提请程序是否合法，通过案件登记表列明的罪犯信息核查提请罪犯的罪名、起始时间（间隔时间）、所获行政奖励等情况是否满足提请条件，在评审会上也主要针对程序问题发表意见。有的检察机关从未针对减刑假释案件向执行机关出具过检察意见。真正能够做到逐案实质性审查的案件只有“三类犯”减刑、假释案件等被法院列为开庭审理案件的部分重点案件。如此操作，对大部分案件的审查只能探及刑种、时间等启动减刑的程序性条件，却无法核实罪犯是否“确有悔改表现”等实质性条件，使监督效果大打折扣，也增加了检察机关自身的错案风险。

（二）审查案件的依据不一致。现行办理减刑假释案件的主要依据除《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》等基本法，以及《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》等司法解释外，还有各省市结合当地减刑、假释工作的实际情况，制定的相应实施细则。由于实施细则相比基本法等上位法的规定更具体、更具操作性，实践中，办理减刑假释案件更多以实施细则为指引。此外，监狱系统本身还发布了很多内部文件。此类内部文件由于没有与检察机关联合审议和签发，理论上不能成为检察机关办理案件的依据，但由于现有法律关于减刑假释的内容以原则性规定为主，对于一些细节性办案问题在无法可依的情况下也只能参照监狱内部文件，而不同地区、不同监狱关于同一类问题的规定又不尽相同。因此，各地检察机关审查案件的依据不一，导致地区间的减刑幅度差距较大，甚至同一地区不同监狱的减刑幅度也存在差异，不利于体现司法公正和树立司法权威。

（三）证据审查范围不明确。《规定》第五条规定了人民检察院对减刑假释案件材料的审查范围。该条文明确列明应当审查的材料包括：执行机关的提请意见、有关法律文书、罪犯评审鉴定表、奖惩审批表以及社区矫正机构或基层组织针对假释罪犯出具的调查评估报告。而《监狱提请减刑假释工作程序规定》第十五条对监狱提请人民法院裁定减刑假释应当提交材料的规定也仅比前述条文增加了罪犯计分考核明细表。实际评判罪犯是否“确有悔改表现、立功表现或者重大立功表现”的重要证明材料，则以“根据案件情况需要提交的其他材料”兜底的形式作了较笼统的规定。由于缺乏证据标准和指引，即使通过案情也难以确认哪些材料属于“需要提请的其他材料”范围，而不同的案件材料对案件事实的证明力、证明程度、所呈现事实有所不同，直接影响了案件的评判结果。例如，广东省刑罚执行机关根据罪犯的再犯危险性评估报告的评估综合得分来决定是否同意启动对该犯适用假释，其中综合得分的结论为中度危险及以下的，可以建议适用假释。具体案例中，个别罪犯虽综合得分为中度危险以下，但评估所依据的心理测试报告却出现了“暴力倾向高分”“犯罪思维高分”“反社会心理、仇恨报复心理、神经质倾向高分”等内容。实践中，有的监狱在提交材料时仅提交最终的评估结果，有的则连同心理测试报告等材料一并提交。此外，罪犯的性格特征也是认定罪犯是否“没有再犯罪危险”的重要因素之一，是否将罪犯个性分测验测试报告、社会适应心理测验测试报告一并作为证据材料提交审查，也会出现不一致的审查结果。

（四）难以调查核实证据材料的真实性。一是原始材料的真实性难以核实，如监狱通过提交罪犯计分考核登记表以及加（扣）分审批表来作为罪犯计分考核情况的证明，但上述材料只能证明罪犯得分情况，得分原因是否真实是存疑的。又如罪犯因劳动超产获得加分，只有调阅罪犯劳动工时卡等最原始材料才能证明罪犯是否确实超产、超产量以及应加分数，但若是对案件的所有材料都如此细致核查源头和原始材料，那工作量难免太大。同时，即使是工时卡等原始材料也有作假的可能，检察机关又不可能通过查看监控来确定罪犯每天真实的工作量和完成量以核实证据的真实性。这是执行机关的监管职责而非检察机关的监督职责，也不具备现实操作性。二是没有充分发挥相关司法机关的协查作用。这主要体现在调查罪犯财产刑履行情况及履行能力方面。原审法院通常负有执行财产性判项的职责，较全面掌握被告人财产刑履行情况。《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》明确：“人民法院办理减刑、假释案件时，可以向原一审人民法院核实罪犯履行财产性判项的情况。原一审人民法院应当出具相关证明。”实践中，通常由监狱在案件提请过程中向原审法院去函核实罪犯的财产刑履行情况，因种种原因，却经常出现得不到原审法院回复或较迟回复的情况，影响罪犯减刑。此外，对罪犯申报的家庭经济状况、房屋等个人财产情况，由当地司法行政机关调查核实更为高效便利，但现行法律暂无此项协查规定。三是检察机关在减刑监督中是否具有财产查询、电信查询等权限没有明确，如果不具备此类调查权，难以开展调查核实工作。

二、问题存在的原因分析

存在上述问题，既有办案人员主观层面的原因，也是客观方面的因素造成。

（一）办案理念没有转变。部分办案人员的办案理念还没有完全转变，没有将刑罚变更执行案件的性质上升到与诉讼案件一样的重要地位，对案件没有做到应审尽审；有的办案人员缺乏证据意识、案件意识；还有的办案人员缺乏办案经验，不会办案、不敢办案，被动地查看执行机关移送的案件材料，甚至对案件材料全盘接收，没有对办案证据进行分析论证进而得出检察结论，没有对证据的真实性进行调查核实，对证据缺失、证明力不足、不符合证据要求等情形没有提出补正意见，使得减刑假释案件缺乏监督刚性。

（二）证据制度体系不完善。证据是办案的核心，甚至可以说，案件化的外在表现形式为案件办理的程序化，而案件办理的内在表现形式为证据化，就是司法办案活动必须围绕证据来展开，需要用一套统一的证据规则体系来保障案件办理的质量。现行的《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》等法律法规已构建起较为完整的证据制度体系，但此类规定主要适用于立案、审查逮捕、审查起诉等刑事诉讼阶段。减刑假释案件基于其处在刑事执行阶段的特殊性，上述证据规定不能完全适用。尽管《最高人民法院关于办理减刑假释案件具体应用法律的规定》等司法解释中对减刑假释条件的认定做了规定，并列举了部分证据审查范围，但却没有涉及减刑假释案件的证明标准、证明责任主体、证据审查规则等基本证据制度的规定。证据制度不完整，则无法明确需要审查的证据范围、需要达到的证明程度、证据由谁提供并对其真实性负责、证据的审查方式等问题。

（三）办案人力不足。上述提到，减刑假释案件量大且集中，往往面临“案多人少”的现实困境，除办案外检察室还要开展内容繁杂、涉及监管方方面面的日常检察监督事项，办案模式的转变无疑极大增加了刑事执行检察部门的工作职责和工作量，对于提高办案质量、严格规范办案的要求只能心有余而力不足。

三、强化减刑假释案件审查的对策建议

（一）顺应司法体制改革潮流，强化办案理念。首先，办案人员要提高思想认识，把握新形势下转变工作模式的重要意义，认清减刑假释的案件本质，从思想上将减刑假释作为案件对待。二要落实好司法责任制，强化“办案终身责任制”的责任意识，建立健全考核评价体系，将减刑假释案件的办案情况纳入检察官业绩考评、案件质量评查等考评活动，形成内外约束力，激发办案人员多办案、办好案的内在动力。三要加强业务培训和岗位练兵，尤其是对以前没有接触过诉讼案件，缺乏证据意识、审查经验以及已经适应原监所检察办事模式的同志，更要加强业务培养，提高办案水平。

（二）构建并完善减刑假释案件证据制度体系。一是明确审查范围和证明对象，即明确需要用证据证明的事实范围，例如刑期、间隔期、余刑等启动减刑假释的外在条件；反映罪犯悔改表现的改造奖惩情况、财产刑履行情况、履行能力、履行态度；影响考量的犯罪情节、前科情况、身份及病残情况等特殊因素。二是明确举证责任，如结合诉讼证据“谁主张、谁举证”的基本原则，以及罪犯身在高墙内而执行机关利用公权力更容易获取证据的现实情况，把启动提请程序的刑罚执行机关作为主要举证人，承担主要举证责任，而罪犯则作为补充举证人，可以主动或被动提交补充证据。此外，需要明确监狱作为举证人时，应以国家机关的公信力和权威性对其自身提供的证据材料的真实性和合法性负责，弄虚作假将追究相关责任人的责任。而检察机关作为监督机关，只对监狱的监管活动（包括形成案件证据材料的监管活动）负监督责任，除出现明显的违规违法证据、证明材料异常、有人举报或证据材料相矛盾等情形时，检察机关才负有调查原始材料及反证质证的责任。三是明确证明标准，即利用证据对事实加以证明所要达到的程度。一般而言，针对不同的证明对象，主张者的证明标准是不同的，确定证明标准，可在一定程度上确定所需证据的范围。四是细化审查方式，建议发布减刑假释案件证据审查指引，结合前述已确定的审查对象、证明标准等证据制度，细化对不同审查内容的审查规则和审查方式，进而提高办案质效。

（三）确立并强化有关司法机关的协查责任。一是强化原审人民法院对罪犯财产刑判项履行情况的告知义务，明确原审法院在收到征求意见后出具相关证明的期限，避免出现因法院迟迟不回函影响罪犯减刑。此外，案件移送到人民法院前，刑罚执行机关应提供相应证据，检察机关要同步开展监督，因此建议同时赋予刑罚执行机关和检察机关向原审法院征求意见的权利。二是扩大司法行政机关的协助核查义务，明确司法行政机关除了负有对假释罪犯出具调查评估的责任外，还应在必要时协助监狱、检察院、法院调查核实提请减刑假释罪犯的家庭经济状况、个人财产等情况，并出具相应的调查意见或情况说明，以此拓宽办案机关核实罪犯财产刑履行能力的渠道。

（四）合理调配人员，依靠科技力量，科学解放人力。一是把握检察机关对监狱实行巡回检察的契机，探索科学调整人员力量布局的路径。《人民检察院监狱巡回检察规定》明确了巡回检察的内容包括刑罚变更执行情况。各地也在开展巡回检察中不断探索派驻与巡回的职责分配问题。建议将巡回检察作为解决派驻力量不足问题的重要工作机制，合理调配人员力量，缓解办案人力不足的问题。二是强化智慧执检，充分借助信息化手段，解放人力。减刑假释网上协同办案平台现已在全国推行使用。该平台具备监检法联网信息共享的功能，若案件进入检察监督阶段，检察机关就可直接获取案件的电子档案，可自动提取罪犯信息拟制文书，办案情况也可以直接推送到统一业务办案系统。相比以前的单纯使用统一业务应用系统，省去了不少建立案卡、填录案卡的时间。但现阶段该系统还不够成熟，在操作使用、系统对接上还有不完善之处，建议对该平台在功能和操作上作进一步完善，使平台真正成为解放人力的工具，让办案人员将时间精力投入到办案中。对此，可以借鉴其他地区的好做法，如河南省新乡市人民检察院研发的减刑假释智能审查系统，不仅可以自动填报案卡内容、共享案件信息，还具备智能辅助审查功能，可以逐案自动分析审查罪犯是否符合法定条件，对于重点罪犯、异常情节还可触发提醒功能，对于解决案多人少难题无疑是一大福音。