检察委员会（以下简称“检委会”）制度是以检察长负责制为基础的检察机关集体领导机制。检委会是检察机关的最高决策机构，强调的是群体决策模式。而司法责任制是当前司法体制改革的核心内容，目的是突出检察官办案主体地位，构建“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的办案模式，强调的是检察官的个体决策权。但我们也应当清醒地认识到，司法责任制改革背景下，在突出员额检察官办案主体地位的同时，基层检察院（以下简称“基层院”）如何充分发挥检察委员会的业务决策、宏观管理和内部监督的职能作用，已成为刻不容缓的重大课题，值得深入研究思考。

一、基层院检委会工作存在的主要问题

（一）组织机构人员不合理

现行的《人民检察院检察委员会组织条例》规定：检察委员会委员应当具备检察官资格。基层院检委会委员一般为七人至十五人，且人数应当为单数。随着司法体制改革的深入，按照检委会委员十五人计算，政法编制较少的基层院，也可能出现绝大多数员额检察官都是检委会委员的现象；司法改革中有的检委会委员因没有入额，不具备办案资格；有的因监察体制改革转隶到监察委，可能出现委员空缺、双数现象。另外，由于案多人少，部门设置不健全，绝大多数基层院没有设立专门的检委会办事机构，最多的是隶属于研究室，并由研究室人员兼职负责检委会工作。内设机构改革启动后，基层院的研究室（检委办）与案管办合并，检委办人员在做好检委会日常工作的基础上，还要负责理论调研、请示案件办理、综合文秘、检察官协会、检察年鉴以及案件管理等工作。与此同时，因员额制检察官数量限制，基层院大多只配备研究室（或检委办）一个员额，制约了检委办人员的个人发展空间，检委办大量的优秀人才被调整到一线办案部门，出现青黄不接现象。

（二）落实检委会责任追究制度的现实困难

对委员的问责作出了原则性规定，但从现有的追责机制看，认定委员责任实际中难以操作。现实状况是，一些检委会委员直到检委会正式开会时，才开始接触上会案件，临时了解案件相关情况，当场听取承办人汇报案情。因案件上会时间紧迫,一些委员在讨论某些重大疑难案件时，可能难以抓住案件的关键问题，对案件的意见简单表态同意或模棱两可，集体责任的结果最终是难以划分个人具体责任。

（三）决策咨询机制不健全

检委会作为检察机关的最高业务决策机构，对所研究的事项应当事先充分准备，而当前基层院检委会大多缺乏决策智囊环节。对拟上会的案件没有专门的机构论证把关，案件的具体情况只有承办人、部门负责人和分管副检察长掌握。委员对案件的了解往往源于承办人的汇报，缺乏对案件事实和相关证据的直接研判，缺乏对提请研究事项的内容、目标要求的了解和评估。实践中，基层院的委员不可能个个是全才，对刑事检察、民行检察、职务犯罪、刑事执行、申诉赔偿等工作样样精通，对医学、金融、审计、工程建设、电子计算机等专业领域全部知晓。如果没有专门机构提供辅助决策咨询，很容易导致承办人对案件事实和证据的垄断，委员容易受到承办人意见的引导，难以做出独立准确公正的判断。

（四）会议程序规定仍有不完善之处

检委会讨论的案件一般为重大案件或有重大社会影响、重大意见分歧，承办人、承办部门可能多次讨论仍不敢决定。而委员只是通过听汇报、看材料，对有疑问的地方提问、讨论，并在较短时间内即要发表意见，形成最终处理决定。而在表决过程中，当前面多数委员意见一致时，后发言的人很有可能“从众”表态。如果检委会讨论的案件与承办部门意见不一致，而承办部门负责人又是检委会委员，因考虑内部考核、外部影响等多种因素，作为承办部门负责人的检委会委员很难公正客观地表态。还有入额后的检察长、副检察长、检委会专职委员和作为部门负责人的检委会委员都要独立承办案件，他们如果提请检委会审议案件，既是案件承办人、汇报人，又是检委会委员、具有表决权。这种既当“运动员”，又当“裁判员”，显然不妥，需要在程序上明确规定、予以解决。

二、基层院检委会工作的发展路径

（一）进一步完善检委会组织人员机构与职能定位

   按照现有基层院检委会委员一般为七人至十五人的规定，政法编制为 50 人的基层院，员额检察官最多 19 名，但设置 15 名委员显然有点多。因此，要修改《人民检察院检察委员会组织条例》，规定检委会委员应当具备员额检察官资格，检委会委员人数按照政法编制比例确定，且应当为单数。比如编制 50 人以下的基层院，可以设置委员 9 人；编制 50-100 人的 11 人；编制 100-150 人的 13 人；编制 150 人以上的 15 人。由于检委会是以开会讨论的方式作出决定的，会议仅仅是核心部分，还有会议准备、会议记

录、编发纪要、决议督办等工作，都要由检委会办事机构来承担。基层院检委会讨论的案件多、事项多，召开次数也相对较多，为保证检委会的决策质量和效率，建议设立专门的检委会办事机构，定机构、定职能、定编制，并增加员额检察官的配备。同时，加强检委办专职人员的业务培训，提高其法律素养和专业能力，切实承担起议题审核，提出法律意见、督办落实等职责，促进检委会规范化建设水平的提升。

    由于检委会办公室的职能与许多部门存在交叉关系，并且各个地区由于社会因素的差异都会出现不同的定位偏差，检委办在许多地方都是与其他部门交叉办公的，这就会造成检委办的监督工作缺失或滥用。因此，应当将检委办从其他附属机构中独立出来，设立一个专门的检委会办公室，规范机构办事人员的设置，应选拔一些高素质、高能力的司法工作人员负责检委办的日常工作，在人员配备上做到高质量、高效率，不断提升检委办的服务水平，保障检委会工作水平的逐步提高，进一步加强检察机关的权威，突出法律的震慑力。

（二）细化检委会决策责任追究机制

    《人民检察院错案责任追究条例（试行）》第十七条规定了出现错案时由检委会集体承担责任，但未明确在集体承担责任之后责任如何落实到检委会委员个人。笔者认为，只有将责任最终落实到委员个人，才能促使检委会集体责任的承担落到实处。具体而言，由于检委会决定是按照民主集中制原则产生的，因此，根据权责对等的原则，错案的集体责任应当由表决时投赞成票的多数委员承担，而在表决时投反对票的委员不承担责任。这样，客观上督促检委会委员慎重行使手中的表决权，不仅使检委会的集体责任得到落实，而且对提高检委会委员的议事能力和水平有着积极作用，有利于检委会在司法体制改革的背景下找到自己应有的位置。

    司法改革通过权力清单、检察长授权的形式，将案件的决定权予以分层明确，在赋予相应权力的同时细化了责任追究规定。对检委会而言，明确层级权限主要是明确审议案件范围，做到权限清晰，易于操作判断。作为由多个委员组成的集体决策主体，检委会的决定取决于多数委员的共性意见。检委会决定与委员个人意见的这种关联，决定了在建立检委会责任体系时的复杂性，包括检委会整体、委员个人两个层面。委员个人层面既是重点，更是难点，可以考虑建立检委会委员的履职档案，评价内容应包括：一是检委会委员直接参与办案的情况，二是履行委员职责情况，包括会议出勤、意见阐述充分与否、个人意见与检委会最终决定、案件结果对比等等，用可量化的数据、第二届全国检察官阅读征文活动 优秀奖等次进行评价，将评价结果与责任机制挂钩。

（三）进一步健全检委会专业咨询机构

一是在内部，基层院可以建立专业研究小组，通过整合内部检察人才资源，最大限度地辅助检委会提高决策水平和议事议案质量。专业研究小组可分为刑事检察、民行检察、刑事执行和检察决策等，按照业务分类研究论证相关领域的案件和事项，并按少数服从多数的原则，形成提交检委会参考的论证意见。二是在外部，基层院可以建立专家咨询委员会，从法学、医学、金融、审计、工程建设、电子计算机等专业领域，邀请专家学者作为专家咨询委员。检委办通过与专家咨询委员的沟通联系，组织专家咨询委员对疑难案件进行论证、听证，邀请专家参与课题攻关、疑难案例研讨，发挥“外脑”功能，提高检委会决策的民主性和科学性。

（四）进一步严密检委会议事议案与会议程序

    检委会的议事议案程序主要分为三个阶段: 受理程序、审查程序及决策程序。首先，在受理程序中，检委会应当对提交议案材料的时间进行严格的分类限制。比如司法范畴的议案，要把公诉案件与审查逮捕以及刑事抗诉案件区分开，公诉案件的提交时间应当比审查逮捕的案件提交时间长，一般规定为 15 日内与 3 日内; 行政范畴的议案应当在 10

日内提交案件材料，逾期未提交的直接不予办理，或确要提交的，应报请检察长同意。这就充分给予检委会深入了解并熟悉案件的时间，有效提高检委会的审案效率。其次，在审查程序中，检委会专职委员应当加强对案件事实及法律适用问题的进一步分析审查，明确指出议案的焦点和难点，这样才能更好地提出建设性的处理意见。这主要促使检委会成员对案件亲力亲为，从而提高检委会的办案效率及办案成果。最后，在决策程序中，要加强案件当事人的参与度，合理引入嫌疑人及利害关系人的陈述和辩解，重点是引入关键证人进行进一步的质证认证，使检委会在充分了解案情的基础上做出精准的司法决断，增强司法的科学性和民主性，提升检察机关的公信力。

    检委会会议程序上有待完善的问题：一是委员发言顺序问题。目前，根据《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第 18 条的规定，检委会委员的发言顺序，除专职委员外，其他委员是按照行政职务从低到高依次发言。司法责任制改革后，淡化了检察官的行政职务，检委会委员又都是员额制检察官，委员的发言顺序应按检察官等级从低到高，主持人最后发表意见。二是委员直接办案问题。司法责任制改革后，检委会委员可能会是提交检委会讨论案件的具体承办人。在这种情况下，承办案件的委员如果能够行使表决权，可能会使检委会审议变得形式化。特别是承办案件人员为检察长、副检察长时，会容易出现“会前事已决，会上走过场”的情况。目前，最好的解决办法是规定作为承办人的检委会委员不再享有表决权。